近日美国移民局公布了一份允许外国创企者爬楼工作（international entrepreneur parole stay）的提议案，在移民社区和网上引起了热烈关注和讨论。 考虑到目前美国职业移民中国出生类别从第一优先到第五优先都出现了严重排期，此外H1B抽签形势越来越严峻，移民局加大了对L1公司稽查打假力度等种种状况，这个提案一出， 就像久旱逢甘露一样，受到移民们猛烈追捧。 网上有人称它为“创业签证”，说它可以带来绿卡。 对它赞美有加，期待甚高。 在此，张大钦律师愿结合他对美国移民法的多年观察，谈谈他对这个提案的观察和思考。 总体而言，张律师认为这个提案无法从根本上缓解职业移民排期长，工作签证难等问题。合格并能申请到Parole的人不会很多。Parole既不是签证，也不能带来绿卡，parole 对于有心长期移居美国的人不是最佳选择或终极方案。

什么是爬楼（Parole）？

Parole 字面翻译是假释，通常指基于人道主义原因把囚犯从监狱里短期假释出来，放放风，治治病或者处理紧急事情。美国移民法里用parole 一词，仿佛带有一些傲慢和偏见。给人的感觉是： 美国是自由世界，外面的人生活在水深火热中。 紧急必要时，开恩把水深火热中的人，放到自由世界里清凉一下。

美国移民局一般把Parole （音译为爬楼））发给那些不能获取美国签证而又要进入美国的人。爬楼（parole）虽然是有效的入境文件，但是它不能完全保证持有者一定能进入美国，持有者是否能进入美国还取决于入境移民官（CBP border inspector）的决定。

在美国的移民法词典里， Parole不是签证 (visa)，也不是身份（status）,  甚至不能算一个光明正大的admission （入境）。  它是移民局基于紧急人道主义同情（urgent humanitarian reasons）或者重大公众利益考量（significant public benefits），临时变通，侧门放行。 爬楼人士（parolee），不能在美国转换身份（ change status）, 一般也不能调整身份（adjust status）， 尤其是以雇佣为基础调整身份 （employment-based adjustment of status）。也就是说，爬楼者不能在美国转为其他合法非移民身份， 也不能在美国境内获得以职业雇佣为基础的绿卡。爬楼期限一到，就要离开美国。 否则，身份就打回原形。 获得爬楼前是什么身份， 就是什么身份。 如果在美国境内爬楼期间或延期申请期间，原先的非移民身份过期（ lapse）, 你可能会累积非法滞留（accrue unlawful presence），导致严重后果。

奥巴马政府曾推动移民改革，但法案在国会无法通过。 奥巴马懊恼之余，动用行政权力责令移民局改良某些做法，使更多的国际精英人才能够来到或者留在美国创业。 于是乎就有了国际创企者爬楼（parole）这份提案。 这个提案不需国会通过即可生效。 但是，只有一个部门通过的法规，注定不可能综合解决得了问题。

Parole可以允许外国创企者及其家人不需签证到美国来工作和生活若干年。 申请这种国际创企者爬楼工作许可的条件是：

1. 外国创企者必须是一个新创公司（不得超过三年历史）的原始股东，其占有股份不低于15%。外国创企者在公司里起到核心关键作用。
2. 该初创公司必须已经获得了美国合格投资者的不低于5万美元的投资或者获得了政府不低于10万美元的资助，或者有其它综合证据表明初创公司会有快速发展前景能在美国创造较多就业机会。

国际创企者爬楼（parole）提议草案还包括如下内容：

1. 爬楼（Parole）可供在美国境内的人申请，也可供在美国境外的人申请。无论境内境外，都需要打指纹做背景审查。 如果人在境内，指纹是在批准之前就录取。 如果人在境外，指纹是在parole 批准以后， 进入美国之前到USCIS驻所在国的办事处录取。爬楼申请首先要经移民局（USCIS）批准。但不需要领事馆发放任何签证。 从境外进入美国边境的时候，还要接受CBP的二度检查。
2. 移民局对爬楼申请的主要考虑标准是重大公众利益 （significant public benefits），也就是带给美国什么实际好处（技术革新，资金投入，就业创造等）。 移民局对申请拥有完全的自由裁量权。 移民局可以随意否决或者撤销爬楼许可。 爬楼申请否决后， 没有上诉的权利。
3. 爬楼（parole）申请使用新创的I-941表格。 配偶和小孩使用I-131表格来申请。 配偶工作许可用I-765 来申请。 爬楼者只能为特定的初创企业工作。 配偶则可以为任何雇主工作。 爬楼的提议申请费是1200美元。 另外加上配偶和孩子的申请费指纹费等，一家三口一共可能要两千多美元。
4. 首次爬楼（Parole的工作生活期限为两年。 如果企业有进展，获得新的融资（至少50万美元），或者满足一定业绩（收入增加20%）或给美国工人创造了至少10个就业机会，外国创企者可以继续延期爬楼（parole）三年。 最长可达5年。
5. 延期申请时，外国创企者的股份不得少于10%，而且需继续在企业里发挥核心积极作用。
6. 同一个初创企业不得有超过三个爬楼者。
7. 外国创企者的配偶和小孩均可以申请过来陪伴生活。 配偶也可以申请工作许可。
8. 如果移民局发现初创企业停止运作，外国创企者股份稀释太大（低于10%），或者申请过程或者材料有假， 可以马上吊销爬楼资格。

张大钦律师对该爬楼提案的基本看法：

1. 这个提案不是国会立法。 只是行政部门绕开国会在自己有限的行政权力范围内小打小闹，小修小补。 捉襟见肘之处，比比皆是。说得好听点是行政部门在制约平衡的政治狭缝中求作为求突破。 说得不好听， 就是奥巴马政府在任期行将结束前，画饼充饥，画梅止渴一下。这种制造政治遗产的面子工程，很难指望能有实质性成效。
2. 该提议能否在奥巴马离任之前实施尚不得而知。 从奥巴马总统2014年提出行政动议指令（Executive Action）到移民局出台草案， 花了将近两年的时间。可见美国行政程序之冗长，效率之低下。如今草案还要征集公众意见45天。 民众意见回来后，不知道移民局还要多长时间才能形成最后法规颁布。 只有移民局公布最后版本，并宣布生效时间，时候到了才能生效。而且法规生效后，也不知道既得利益阶层会否通过诉讼来阻挠规则的生效。 也不知道新总统上台后会不会继续支持这个法规。
3. 就算这个提案最后变成了生效法规，适格适用的人群也非常有限。 如今提案准入门槛不容易，要有美国投资者资金参与，移民局的自由裁量权太大， 否决后没有上诉渠道，这会妨碍人们申请爬楼的热情。这个提案构想中的申请者是那些有美国人和外国人一起孵化的会快速成长的高科技创新型企业，要么已经得到了风险基金或者天使基金的青睐，要么有了各级政府的资助，但离开了外国投资者的关键技术和作用，这个企业无法进行下去。 出于美国国家利益的考虑， 暂时允许外国创企者在美国逗留几年，协助这个企业发展壮大起来。构想中的创企者并不包括那些有意来美国开餐馆、洗衣店、幼儿园、贸易公司等传统行业的外国人。移民局初步预估合格申请者每年仅为2940个。 由此可见，这不会是一个广泛适用的工作许可。
4. 即使是爬楼成功， 爬楼者也不见得能高枕无忧。 Parole，是万般无奈的寄人篱下，无法一劳永逸解决身份问题。

下面针对常见的几个问题或疑虑，解答如下：

1. Parole申请者是初创企业还是外国创企者个人？

外国创企者, 个人。

2. 在美国没有合法身份的人（包括预期居留， 偷渡入境，违反身份等），能申请爬楼parole吗？

提案对此交代不清。 从立法偏向救济缓解的精神看， 应该包括这些人。

3. 在申请庇护过程中的人， 能申请爬楼吗？

提案对此交代不清， 从立法偏向救济缓解的精神看， 应该包括这些人。

4. 在美国有合法的非移民身份的人 （譬如F1, B1/B2, M1,H4 等）， 能申请爬楼吗？

肯定可以。 但一旦使用了parole 进出美国， 原来的非移民身份是否还有效，是一个问题。

5. 有B1/B2游客签证的人， 能直接到持有可签证到边境直接向CBP申请爬楼吗？

理论上，国土安全部（DHS）属下的三个分支部门： 移民局（USCIS）, 海关（CBP） 和移民及海关执法局（ICE）都有发放parole 的权力。 但出于效率，大部分的案件可能都是由移民局来预审，做出决定。 CBP 一般会尊重USCIS的决定， 但也有独立审核权。 从现实的角度， B1/B2到边境直接申请parole 的可能性不大，因为这个申请要提交很多材料，CBP没有资源和办法在很短时间内决定一个案子。

6. 爬楼到期或者申请被拒绝后， 申请者会不会马上累积unlawful presence？

不清楚。 这需要移民局进一步理清。

7. 如果首次爬楼期限结束了，延期申请还在处理当中，爬楼者能继续工作吗？

提案倾向于给爬楼者继续工作240天的权利。

8. 如果初创企业由于运营不善，或者资金不够，基本处于停摆状态，爬楼会被马上撤销吗？

移民局有权这样做。

9. 如果企业后期融资力度加大，外国创企者股份被稀释到低于10%， 爬楼会马上被终止吗？

移民局有权这样做。

10. 爬楼企业家在美国有最低居住天数要求吗？

爬楼者在有效期内可以自由进出美国。没有特别严格的居住要求。

11.申请爬楼（parole）的外国创企者投入的资金能算作EB5投资资金吗？

有可能， 但有很多技术细节需要克服。 事先就要计划和安排好。

12.爬楼申请被否决后， 没有上诉机会。 但能要求移民局重新审议吗（motion to reopen or reconsider）?

没有上诉的机会，但可以要求移民局内部重新审议。 如果有新的有利证据， 可以要求motion to reopen; 如果认为移民官在事实认定或法律适用上有错，或者滥用了自由裁量权， 可以要求motion to reconsider.

13.对于爬楼提案，我能做什么呢？

如果你在美国有孵化创新型技术型企业，这个事情可能跟你有点关系。 你可以向移民局提供书面建议 ，表达你的呼声。 这有助于移民局最后出台一个更友好，适用范围更广的法规。

美国政府要真的有危机意识，有诚意吸引外国创企者， 它应该通过国会立法来增加一种真正的创业签证，或者增加H1B名额，放宽条件允许初创企业给创企者申请H1B,  或者增加美国职业移民的配额，这才能真正缓解工作签证难，移民排期长的问题。

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